宋朝官制:中央集權、百官權力分散、重文(治)抑武(官)
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宋朝政治體制的主要特點是加強中央集權,在職官制度上,中央集權、百官權力分散、重文(治)抑武(官)。宋朝官制,以元豐改製爲界限,改制前、後各爲一階段,南宋又爲一大階段。宋代設中書、樞密、三司分掌政、軍、財三大務,宰相之權爲樞密使、三司使所分取。宰相、樞密使、三司使三者的事權不相上下,不相統攝。中樞官制是中央集權的軸心,官稱和實職的分離,使朝廷內外大批官員無所事事,三省六部多有更迭,握有最高行政權者是“宰執”。
宋代專制主義中央集權達到前所未有的程度,基本上消除了造成封建割據和威脅皇權的種種因素。爲了防範文臣、武將、女後、外戚、宗室、宦官等六種人的專權獨裁,宋朝廷制訂出一整套集中政權、兵權、財權、司法權等各種制度。可以說,專制主義中央集權的加強是從宋代逐步發展的。
官、職
中樞官制是中央集權的軸心,從趙匡胤建立宋王朝開始,就對中央官制作了調整。其特點是用設官分職、分割各級長官事權的辦法來削弱其權力的。這樣,有些官只是空名,所謂“官”,其概念只是拿俸祿而已。
這類官有兩種情況,第一,在宋太祖、太宗統一五代十國的過程中,留用了大批各國舊官員,使他們保持官位,領取俸祿,但不使掌握實權(只對其中認爲可靠者安排一些實際職務);第二,對於宗室、外戚、勳舊,也僅授予高官,優加俸祿,而不給實職。至真宗時,便把這些措施加以制度化。按照這個制度,一般官員都有“官”和“差遣”兩個頭銜,有的官還加有“職”的頭銜。“官”只是說明他可以領取俸祿,而職纔有實際的權力。每個機關彼此互相牽制, “任非其官”的情形很普遍。例如左、右僕射、六部尚書、侍郎、大夫、郎中、員外郎、卿、少卿等,在成爲官階的名稱後,就失去了原有的意義,不再擔任與官名相應的職務。這些官名只用作定品秩、俸祿、章服和序遷的根據,因此稱爲正官或本官,又稱階官或寄祿官。其中有文資、武階的區別。差遣是指官員擔任的實際職務,又稱“職事官”。差遣名稱中常帶有判、知、權、直、試、管勾、提舉、提點、籤書、監等字,如知縣、參知政事、知制誥、直祕閣、判祠部事、提點刑獄公事之類。也有一些差遣並不帶上這些字樣,如縣令、安撫使等。官階按年資升遷,即使不擔任差遣,也可依階領取俸祿,而差遣則根據朝廷的需要和官員的才能,進行調動和升降。所以真正決定其實權的不是官階,而是差遣。至於“職”,一般指三館(昭文館、史館、集賢院)和祕閣中的官職,如大學士、學士、待制等,是授予較高級文臣的清高銜頭,並非實有所掌。宋神宗元豐三年(公元1080年)官制改革後,撤銷館職,另設祕書省職事官,自祕書監丞、著作郎以下,都稱館職。其他文臣兼帶館職,武臣帶閣門宣贊舍人,則稱“貼職”。
職事
官稱和實職的分離,使朝廷內外大批官員無所事事,三省、六部、二十四司名義上都有正式官員,但除非皇帝特命,不管本部的職事。《宋史·職官志一》說:
故三省、六曹、二十四司,類以他官主判,雖有正官,非別敕不治本司事,事之所寄,十亡二三。
又說:僕射、尚書、丞、郎、員外、居其官,不知其職者,十常八九。
這樣,各級官府層次重複,疊牀架屋,機構空前龐大。但是,卻有利於皇帝直接控制用人大權,他可以隨時提拔官階較低而有才能者擔任要職,也可隨時撤換無能之輩。歷代的官制,宋朝大多保留下來。《宋史·職官志》雲:
宋承唐制,抑又甚焉。三師、三公不常置,宰相不專任三省長官,尚書、門下並列於外,又別置中書禁中,是爲政事堂,與樞密對掌大政。
自趙匡胤建宋以後,三師、三公之制雖承唐制保留下來,但授與大臣者爲數並不多,尤其是太師一官,只以趙普與文彥博兩人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以後,拜三公者在宣和年間竟多達18人。這18人中,除了蔡京父子及童貫、王黼等寵臣外,其他多爲宋徽宗的兒子(太子除外)任職。
宰執
宋代的中樞機構,真正握有最高行政權者是“宰執”。所謂“宰執”,即宰相與執政之統稱。宋代的宰相稱中書門下平章事,副職稱參知政事。參知政事也稱爲“執政”,這是趙匡胤爲牽制宰相而設置的。據李燾《長編》卷5所記,宋太祖登位後,仍留用後周宰臣範質、王溥等爲相,及範質等求退之後,雖以趙普爲門下侍郎、平章事,但未行宰相署敕之事。當時有大臣認爲宰相虛位,應以尚書省長官行宰相署敕之權,但有的大臣不同意,說平章事即宰相之任。那時加封爲平章事者,還有多人,但都是在朝外的“使相”之類(宋制,親王、樞密使、留守、節度使兼侍中,中書令、同平章事,都稱爲使相,但不預聞政事)。因此趙普獨擅宰相之權。宋太祖要給趙普設置一個副職,但想不出合適的名稱,便問翰林學士陶榖:相“下宰一等有何官?”陶榖回答說,唐代曾有參知機務、參知政事之稱。於是便以薛居正、呂餘慶爲參知政事。這是宋太祖乾德二年(公元964年)時的事。當時設置的參知政事地位還很低,據《長編》卷5載:“不宣制,不押班,不知印,不升政事堂。止令就宣徽使廳上事,殿廷別設位於宰相後,敕尾署銜降宰相數字,月伴雜給皆半之。”政事堂是宰相議事辦公的地方,參知政事連宰相的辦公廳都不能進,可見沒有多大權力。後來,宋太祖看到趙普爲政專斷,爲了加強對宰相的牽制,便提高參知政事的地位和職權。開寶六年(公元973年)詔薛居正、呂餘慶與趙普“更知印擁班奏事”,以分其權。到了太宗時,又進一步提高參知政事的地位。據《長編》卷37載:至道元年(公元995年)正月戊子,太宗詔曰:
自今參知政事宜與宰相分日知印,押正衙班。其位先異位,宜合而爲一。遇宰相、使相、親王得議軍國大政,並得升都堂。
都堂就是政事堂。參知政事原來與宰相在地位和職權上的差別,至此完全消除。這就形成了對宰相的有力牽制。所以宋代常以“宰執”並稱。參知政事一名雖沿自唐代,而唐代的參知政事並非常制,凡以他官而居宰相職的,即稱爲參知政事。也有稱爲參預朝政,參議朝政。而宋代所設的參知政事,則成爲宰相副職之定製。參知政事地位的提高,是宋代統治者削弱宰相之權,並使之與宰相互相牽制從而加強皇權的重要措施。
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